Nico Gerrits – Open brief aan minister Schouten en Johan Remkes: zo kunt u het stikstof dossier weer vlot trekken

De stikstofbrief van minister Schouten is inmiddels één week oud. De brief leidde tot nieuwe boerenprotesten. Van de weeromstuit schortte de provincie Friesland het beleid, waartoe was besloten, alweer op. LTO Noord roept boeren in de andere noordelijke provincies op tot nieuwe protesten om ook elders opschorting af te dwingen. Op Foodlog waarschuwde onlangs advocaat Paul Bodden (https://www.foodlog.nl/artikel/uitvoering-stikstofbeleid-kabinet-gaat-nog-jaren-kosten/voer-voor-reageerders-lezers/) al, dat een lange adem nodig is voor er weer schot in de vergunningsverlening komt.
Nico Gerrits is al jarenlang kritisch op de manier, waarop de Nederlandse overheid met het stikstof dossier omgaat. Hij waarschuwt voor de naar zijn verwachting beperkte positieve effecten, die maatregelen zullen hebben. Daarom vindt hij, dat we ons niet alleen de vraag moeten stellen wat natuur en natuurherstel in Nederland ons waard zijn. Ook moet de vraag gesteld worden hoeveel natuurwaarde maatregelen realiter kunnen opleveren; we leven tenslotte in een overvol land, dat bovendien ook nog eens de nodige stikstof vanuit het buitenland naar binnen ziet waaien.

Geachte mevrouw Schouten, geachte heer Remkes,

Met belangstelling heb ik het rapport Niet alles kan (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/09/25/eerste-advies-adviescollege-stikstofproblematiek) van de heer Remkes doorgelezen. Een doorwrocht politiek stuk, wat zich in belangrijke mate conformeert aan heersende opvattingen. Het adviseert maatregelen, die zo drastisch zijn, dat het de vraag is, of ze uitvoerbaar zijn. Zelfs als dat het geval zou zijn, zullen de huidige problemen er niet mee worden opgelost. Er is namelijk sprake van zowel een ammoniak vraagstuk als van een probleem in relatie tot Natura 2000. Zonder aanpassingen in natuurwetgeving en beleid zal het stikstof dossier een rommelig geheel blijven op elk vlak, of het nu politiek, bestuurlijk, beleidsmatig, economisch of emotioneel is.

Ik wil u met deze brief informeren op welke manier een werkbare situatie te realiseren valt.

Richtlijnverplichtingen worden onjuist uitgevoerd

In 2004, het moment waarop de Europese Commissie de door Nederland ingebrachte lijst met gebieden van communautair belang van een goedkeuring voorzag, mocht de kwaliteit van 88% van de habitat typen op basis van de geldende statistieken goed of uitstekend heten, ondanks alle agrarisch bestaand gebruik rond die gebieden. Toch kwam dat bestaand ernstig onder vuur te liggen. Hoe kon dat gebeuren?

Gezien de wijze waarop in 2005 de Natuurbeschermingswet (Nb wet) werd geformuleerd, lijkt de gedachte gerechtvaardigd, dat het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (1) enerzijds onder bepaalde richtlijnverplichtingen uit wilde komen, en anderzijds greep probeerde te krijgen op agrarische activiteiten rondom de gebieden. Hoe dat ook zij, de politiek heeft met die Nb wet ingestemd, zonder voldoende kennis van de Habitat en Vogelrichtlijn om te beseffen wat de gevolgen zouden zijn.

De richtlijnverplichting, waar ik op doel betreft het opzetten van een systeem van kwaliteitsmonitoring (2). Artikel 6, lid 2, van de Habitat richtlijn vereist, dat een Lidstaat maatregelen neemt, die moeten voorkomen, dat de kwaliteit van habitat typen in de gebieden achteruitgaat. Als met adequate monitoring kan worden vastgesteld, dat de kwaliteit niet achteruitgaat, kunnen maatregelen achterwege blijven. Is er wel sprake van achteruitgang dan kunnen gerichte maatregelen worden genomen, mits een oorzaak kan worden aangewezen. LNV was niet van plan een dergelijk systeem van monitoring op zetten.

Het alternatief voor kwaliteitsmonitoring werd gevonden in het omdraaien van de bewijslast. Voor elke, al dan niet noodzakelijke, vergunning moest een ondernemer zelf, via een procedure door middel van een ‘passende beoordeling’, bewijzen, dat zijn bedrijf geen negatieve effecten veroorzaakte. De Habitat richtlijn voorziet niet in voorschriften voor een ‘passende beoordeling’ onder artikel 6, lid 2. Dergelijke voorschriften zijn er wel voor ‘plannen of projecten’ in artikel 6, lid 3. Om desondanks, zelfs voor bestaand gebruik, een passende beoordeling te kunnen eisen heeft LNV zich ingedekt door de implementatie van artikel 6, lid 3, aan te passen tot ‘plannen of projecten en andere handelingen’. Het fundamentele verschil tussen de leden 2 en 3 is op die manier opgeheven.

De discrepantie tussen wat “moet” volgens de Habitat richtlijn en wat Nederland ervan heeft gemaakt, wordt nog groter in het licht van het Sweetman Arrest. Dit arrest (3) beperkt het werkingskader van artikel 6, lid 3, tot de habitat typen en soorten, die de aanleiding zijn geweest voor de selectie van de gebieden. Nederland heeft dit arrest naast zich neergelegd en blijft een passende beoordeling eisen voor alles wat in de gebieden groeit, leeft, vliegt of rondkruipt. Dat leidt, zoals uit de praktijk blijkt, tot een onnodige lastenverzwaring.

Eilandspolder Oost is uitsluitend geselecteerd als gebied van communautair belang naar aanleiding van het voorkomen van de Noordse woelmuis. Het habitat van dit dier varieert van natte weiden en slootkanten tot natte kanaaloevers. De vegetatie, waarvan hij afhankelijk is, is niet gevoelig voor stikstof. In de polder bleek 0,02 ha. slootkant het habitat type Veenmosrietland te bevatten. Als de richtlijnverplichtingen strikt waren gevolgd, was vergunningverlening eenvoudig geweest. Omdat het stikstofgevoelige Veenmosrietland in de procedure werd betrokken heeft het lang geduurd: negen (9) jaar. Met vier procedures voor de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State, met advies van de Stichting Advisering Bestuursrecht, met uren lange vergaderingen en hoorzittingen met provinciale ambtenaren.

Een relevante vraag is natuurlijk, of deze aanpak iets heeft opgeleverd: is voorkomen, dat de kwaliteit van de habitat typen is verslechterd? Om dat na te gaan, zijn gegevens over kwaliteit, die in het kader van Natura 2000 naar Brussel zijn gestuurd, geanalyseerd. Bij vergelijking van datasets uit 2004 en 2018, is verbetering of verslechtering af te leiden. Het blijkt, gesommeerd over alle gebieden, dat de kwaliteit is verslechterd in 215 gevallen, gelijk is gebleven in 472 en verbeterd in 275 gevallen (4). In totaal is er dus sprake van een duidelijke verbetering, maar tegelijkertijd is verslechtering van kwaliteit niet voorkomen (5).

Ik concludeer, dat de geheel eigen interpretatie van verschillende richtlijnverplichtingen moet worden teruggedraaid als randvoorwaarde om een werkbare situatie te krijgen.
Ten eerste dient een monitoringsprogramma te worden opgezet onder toezicht van een onafhankelijke uitvoerder, die bij gebleken achteruitgang van kwaliteit over de middelen beschikt om onderzoek te doen naar de oorzaken (antropogeen dan wel natuurlijk) én kan adviseren over eventueel te nemen maatregelen. De bewijslast komt hiermee bij de overheid te liggen.
Ten tweede kan het bij de omzetting van artikel 6, lid 3, toegevoegde “andere handelingen” worden geschrapt. Tegelijkertijd moet in de wetgeving de verduidelijking van het begrip “natuurlijke kenmerken”, zoals in het “Sweetman Arrest” is verwoord, worden toegepast. Het negeren van een arrest van het Hof, wanneer het een streep blijkt te zetten door het nationale beleid, is niet elegant.

De balans tussen (natuur)maatregelen en economie

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 (de Habitat richtlijn) stelt in een van de pre-ambules:
Overwegende, dat deze richtlijn bijdraagt tot het algemene doel van een duurzame ontwikkeling, aangezien zij tot hoofddoel heeft, met inachtneming van de vereisten op economisch, sociaal, cultureel en regionaal gebied, het behoud van de biologische diversiteit te bevorderen; dat het behoud van deze biologische diversiteit in bepaalde gevallen de instandhouding en ook de aanmoediging van menselijke activiteiten kan vereisen;

Dat is vervolgens uitgewerkt in Artikel 2:
lid 2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
lid 3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Beogen en niet verplichten. Artikel 2, lid 2, geeft aan dat behoud of herstel van natuurlijke habitats niet het primaat heeft. Als het een verplichting was, dan was lid 3 overbodig geweest. De opstellers van de Nb wet vonden, dat artikel 2, lid 3, wel overbodig was en lieten het weg. Dat is uiteindelijk middels een motie (VVD) rechtgezet.

In de praktijk is van een afweging van onder meer economische en sociaal culturele belangen weinig terecht gekomen. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen, maar de belangrijkste zijn het vergunningenstelsel en de autonomie van de terrein beherende instanties, met name Natuurmonumenten (NM) en Staatsbosbeheer (SBB).

Vergunningen en het bestuursrecht

Bij procedures voor de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS) zijn drempels voor stikstofbelasting “vastgesteld,” die van rekenkundige wereldvreemdheid getuigen. Terwijl de auteurs van rekenmodellen, zoals AagroStacks en Aerius niet schromen om van modelonzekerheden van 30 tot 70% te spreken, zijn uiterst precieze drempelwaarden gehanteerd van 0,01 mol. Het bedrijfsperspectief maakte geen deel uit van de overwegingen van de ABRvS, ondanks het feit, dat men op de hoogte zou moeten zijn van de artikel 2, lid 3, van de Habitat richtlijn. Ter verduidelijking: het omzetten van een richtlijn in nationale wetgeving stelt die richtlijn niet buiten werking. Als die omzetting bovendien in gebreke blijkt te zijn, dan geldt onverkort de richtlijn.

Autonomie van terreinbeheerders

Nadat in 2004 de Europese Commissie de aanmelding van toekomstige Natura 2000 gebieden had geaccepteerd als voldoende, naar aard (van de habitat typen en soorten) en omvang (oppervlakte van het totaal aan habitat typen), verschenen kort daarna documenten met de Nederlandse instandhoudingsdoelstellingen. Niet alleen was daarin het aantal te beschermen habitats en soorten flink uitgebreid (6), ook was veelvuldig sprake van “uitbreiding van oppervlak” van habitat typen en “ontwikkeling” van habitat typen en van habitats (leefgebieden) van soorten, die zelfs niet in de gebieden voorkwamen. Dat waren geen eisen vanuit Brussel of doelstellingen, die uit de richtlijn verplichtingen volgden. Het waren wensen van NM en SBB, die reeds bestonden voordat gebieden in Brussel werden aangemeld. Zoals bijvoorbeeld het realiseren van droomwensen, waardoor in twintig (20) gebieden het stikstofgevoelige habitat type Actief hoogveen in de doelstellingen verscheen, terwijl de Europese Commissie akkoord was met twee gebieden.

Er is, landelijk gezien, veel “hersteld, ontwikkeld, uitgebreid en grootschalig heringericht” en gestuurd op “bufferzones” zonder dat dit uit perspectief van de Habitat richtlijn noodzakelijk was. NM en SBB konden autonoom hun agenda uitvoeren, zonder de verplichting om rekening te houden met de economische effecten voor burgers en bedrijven. De verwevenheid tussen LNV, dat op ambtelijk niveau de aanmelding van gebieden (7) in Brussel verzorgde, en NM ging zelfs zover rond het Haringvliet en een aantal landbouwpolders, die grensden aan terrein van NM, binnen de begrenzing van het gebied zijn gebracht, voorafgaand aan de aanmelding van het gebied. De agenda voor het maken van “nieuwe natuur” ten koste van agrarische activiteit lag al klaar.

Ik concludeer, dat in wetgeving en beleid duidelijk zal moeten worden gemaakt, dat de afweging van economische belangen een essentieel aspect is bij het nemen van maatregelen. Op een zodanige manier, dat het tevens richtinggevend is voor de bestuursrechter.

Daarnaast lijkt het noodzakelijk de autonome regie over de Natura 2000 gebieden uit handen te halen van de terrein beherende instanties door een “passende beoordeling” te eisen voor alle werkzaamheden, die in een gebied worden uitgevoerd. Het is van belang, dat daarbij duidelijk wordt, of voorgenomen ingrepen noodzakelijk zijn als richtlijnverplichtingen. Daarom kan een onafhankelijke uitvoerder van kwaliteitsmonitoring een belangrijke functie hebben. Ook wat wordt aangemerkt als “regulier beheer” dient hierin te worden betrokken. Dat is weliswaar middels de richtlijn vrijgesteld van beoordeling, maar het begrip wordt door terreinbeheerders meer dan toelaatbaar opgerekt (8).

Depositiemodellen moeten vervangen worden door werkelijke metingen

Waarom zijn alle diersoorten en habitattypen in de Nederlandse natuur niet dood of afgestorven? Wanneer je de reken uitkomsten ziet van de modellen, die worden gebruikt om de stikstof emissie, stikstof depositie en de kritische depositiewaarde te bepalen, zou je zo’n scenario bijna verwachten. Waarom is van het meest kwetsbare van alle habitat typen, Actief hoogveen, anno 2018, twee derde in een goede of uitstekende staat van instandhouding? Waarom is dit habitat type niet al jaren geleden volledig verdwenen?

Het antwoord op die vragen ligt voor de hand: de rekenmodellen kunnen niet kloppen. Dat is niet zo verwonderlijk, want ze zijn gebaseerd op gebrekkige input gegevens en aannames, die ofwel onmogelijk zijn (ammoniak valt niet naar beneden, https://www.foodlog.nl/artikel/waarom-het-rivm-steeds-onder-vuur-ligt-ammoniakkunde-voor-dummies/, maar gaat na emissie met grote snelheid omhoog), ofwel gestuurd worden door beleidsmaatregelen, waarvan de effectiviteit een wensgedachte is. Denkt iemand werkelijk, dat onder een emissie arme stalvloer de bacteriële omzetting van ureum in ammoniak opeens stopt?

Geen enkel rekenmodel is met experimentele metingen geverifieerd. Zonder verificatie is een model nutteloos, hooguit een interessante bureau exercitie. Eerder dan modellen aan kritiek te onderwerpen, werd de werkelijkheid bij herhaling aan de modellen aangepast. Zo was al in 1995 duidelijk, dat de emissie berekening onverenigbaar was met de gemeten atmosferische concentratie van ammoniak. Maar tot “ieders” tevredenheid ondersteunde de modelberekening het mestbeleid volledig.

Analyse van de omvang van landbouwemissie en depositie over een langere periode laat zien, dat een lagere berekende emissie resulteerde in een lagere berekende depositie. Daar loopt het spaak: de atmosferische concentratie van ammoniak, de intermediair tussen emissie en depositie, is in de periode niet veranderd. Derhalve kan de depositie ook niet veranderd zijn.

Ook al wil het RIVM, de beheerder van de modellen van geen kritiek horen, de berekenwijzen van emissie en depositie zijn aantoonbaar onjuist en kunnen feitelijk de prullenbak in. Er is geen enkele duidelijkheid over de relatie tussen atmosferische concentraties en de depositie van ammoniak, stikstof oxiden en fijn stof.

Het is niet ondenkbaar, dat de omvang van de droge depositie vergelijkbaar of zelfs kleiner is dan die van de natte depositie, die landelijk nergens hoger is dan rond acht kilo per ha. Het is ook denkbaar, dat de bijdrage van stikstofoxiden (in tegenstelling tot ammoniak zwaarder dan lucht) en fijn stof (geen gas, maar deeltjes met een geheel eigen gedrag) het merendeel van de droge depositie voor hun rekening nemen.

Jammer genoeg is door de onbespreekbaar verklaarde status van de rekenmodellen veel tijd verloren gegaan, die gebruikt had kunnen worden om te bepalen hoe groot de werkelijke “droge” depositie van ammoniak, stikstofoxiden en fijn stof is. Als dat niet alsnog gebeurt, blijft met name ammoniak als een molensteen om de nek hangen.

Doormodderen met de rekentool Aerius is wetenschappelijk ontoelaatbaar: een rekenmodel zonder experimentele verificatie is per definitie onbruikbaar. Het vereist moed van de overheid om dit te onderkennen en die rekentool buiten werking te stellen. Deze brief voorziet in de argumenten, die een dergelijke actie rechtvaardigen.

Ter oplossing van de crisis dienen wetgeving en beleid in lijn gebracht te worden met de Habitat en Vogelrichtlijn. Het leidende principe bij maatregelen moet een toetsing zijn aan richtlijnverplichtingen. Het lijkt daarnaast noodzakelijk om ook bij lopende “herstel en uitbreidingsprojecten” te onderzoeken in hoeverre ze beïnvloed zijn door ambities van terreinbeheerders.

Wie het voorgaande heeft gelezen, zal zich mogelijk afvragen of er dan helemaal geen stikstof crisis is. Er is beslist sprake van stikstof depositie; de natte depositie bedraagt landelijk ongeveer acht kilo per hectare per jaar. Die waarde ligt boven een aantal kritische depositiewaarden, die bij ministerieel decreet zijn vastgesteld. Behalve de hier geschetste oplossingsrichting te volgen, is de meest urgente taak voor de overheid om te bepalen hoe groot de werkelijke droge depositie is. Zonder dat daarover duidelijkheid komt is de effectiviteit van maatregelen, zoals een reductie van de veestapel, of het “verwijderen” van emissie bronnen in de directe omgeving van gebieden, niet te onderbouwen. Dat heeft een ernstige consequentie. Het betekent, dat de Nederlandse overheid het risico loopt over een aantal jaren te moeten constateren dat ze – ondanks kostbare maatregelen, boerenleed en verlies aan de nodige economische en infrastructurele kansen – geen natuurwinst heeft weten te bereiken.

Mevrouw Schouten in het bijzonder en de Nederlandse politiek in het algemeen zou ik willen vragen goed met die niet onwaarschijnlijke mogelijkheid rekening te houden. Gezien het grote belang van het stikstof dossier voor Nederland, zou ik de heer Remkes willen vragen de minister en politiek ook ongevraagd adequaat van advies te blijven voorzien, opdat de politiek reëel kiest voor of tegen natuurdoelen en heldere maatregelen.

Zoals altijd bereid tot het verstrekken van aanvullende informatie,

Met vriendelijke groet,

Dr. Nicolaas M. Gerrits

Noten:
(1) Het gebruik van de term LNV in deze brief verwijst slechts naar de destijds verantwoordelijke ambtenaren, die het Natura 2000 dossier onder zich hadden.
(2) Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992. Pre-ambule: “Overwegende, dat er een systeem moet worden gecreëerd voor toezicht op de staat van instandhouding van de in deze richtlijn bedoelde natuurlijke habitats en soorten”.
(3) Arrest van het EHvJ, C-258/11.
(4) Foodlog: https://www.foodlog.nl/artikel/het-gaat-beter-met-de-kwaliteit-van-de-natuur-in-nederland-dan-je-zou-mogen/.
(5) Nederland heeft derhalve niet aan de verplichting van artikel 6, lid 2, van de Habitatrichtlijn voldaan en zou daarop door de Europese Commissie kunnen worden aangesproken.
(6) Gesommeerd over alle gebieden een totaal van 225 habitat typen
(7) Niet onvermeld moet blijven, dat LNV het traject van beheerplan overleg is ingegaan zonder dat iemand (behalve NM en SBB) op de hoogte was van de gegevens, die bij de Commissie waren aangeleverd. Alle in documenten geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen zijn door LNV omschreven als richtlijnverplichtingen, controle daarop was niet mogelijk.
(8) De recente uitspraak van het Hof met betrekking tot vergunningplicht voor beweiden en bemesten heeft betrekking op Natura 2000 gebieden en niet op bestaande landbouwpercelen. Het loslaten van vee in (delen van) gebieden, onder de noemer “beheer” kan daardoor niet worden vrijgesteld van vergunningplicht. Dat zou onaanvaardbare situaties voorkomen, zoals Schotse hoogland runderen, die in uiterst voedselarme duinmeertjes poepen en pissen; de konijnen, die ze vervangen, deden dat niet.

UPDATE
14 oktober, 9:20 uur: vanmorgen (https://www.foodlog.nl/artikel/wnf-wageningen-en-werkgroep-behoud-de-peel-moeten-kabinet-nogmaals-op-ernst/) wezen Wageningen, WNF en Werkgroep Behoud de Peel (WBdP) de regering nogmaals op de ernst van de situatie. Volgens Wim van Opbergen van is het verlenen van vergunningen formeel gezien juridisch op dit moment nog niet mogelijk.

Foodlog, 13 okt 2019, 12:40

https://www.foodlog.nl/artikel/open-brief-aan-minister-schouten-en-johan-remkes-zo-kunt-u-het-stikstofdoss/

Meer informatie:
http://robscholtemuseum.nl/?s=Carola+Schouten
http://robscholtemuseum.nl/?s=Johan+Remkes
http://robscholtemuseum.nl/?s=ammoniak
http://robscholtemuseum.nl/?s=stikstof
http://robscholtemuseum.nl/?s=Natura+2000
http://robscholtemuseum.nl/?s=Natuurbeschermingswet
http://robscholtemuseum.nl/?s=Habitat+en+Vogelrichtlijn
http://robscholtemuseum.nl/?s=RIVM
http://robscholtemuseum.nl/?s=Natuurmonumenten
http://robscholtemuseum.nl/?s=Staatsbosbeheer

Leave a comment

Your email address will not be published.


*