Johan Remkes – Toespraak tijdens het najaarscongres van de NGB op 1 oktober 2015 in Amsterdam
Vanzelfsprekend ook mijn hartelijke gelukwensen voor het Nederlands genootschap van Burgemeesters met zijn 60-ste verjaardag.
Ter voorbereiding van mijn verhaal van vandaag, dames en heren, heb ik mijn toespraak van 10 jaar geleden, die ik in een andere rol bij uw 10e lustrum mocht houden, er nog eens op na gelezen. Het was een goed verhaal… van terugblikken en actualiteit. Die actualiteit van toen werd beheerst door de discussie over de direct door de bevolking gekozen burgemeester en leverde in uw kring nogal wat chagrijn op. Ik mocht u toen zelfs twee keer toespreken: de tweede keer als vervanger van premier Balkenende die het plotseling te druk kreeg met de zaak De Roy van Zuijdewijn.
Nu, tien jaar later is het politieke en bestuurlijke gesternte wel wat veranderd en daar wil ik het vandaag met u over hebben.
NRC Handelsblad kopte op 2 maart jl. naar aanleiding van de lotgevallen van de burgemeester van Laarbeek: “De burgemeester is eenzaam.” Die kop was gebaseerd op het onderzoeksrapport van de commissie die de conflicten had onderzocht en die “institutionele eenzaamheid” onder burgemeesters signaleerde.
Als oorzaak signaleerde men:
“hybridisering van het ambt is zo langzamerhand haar grenzen aan het naderen”
“De uiteenlopende eisen die aan burgemeesters worden gesteld zijn lastiger en lastiger te combineren. Diepgaande bezinning op het ambt is daarom aan te bevelen”.
Aldus de conclusies uit het onderzoeksrapport.
Ik zeg er direct maar bij dat het algemene beeld van de institutionele eenzaamheid wat mij betreft te somber is, door mij ook niet wordt herkend.
Ook het door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Veiligheid en Justitie in maart 2014 uitgebrachte onderzoeksrapport: “Majesteitelijk en Magistratelijk” geeft aan dat een ruime meerderheid onder u het ambt in algemene zin positief beoordeelt. Op deelaspecten is uw oordeel negatief, ik kom daarop terug.
Als in een gemeente – los van inhoudelijke verschillen van mening- de bestuurlijke verhoudingen goed zijn, het dienen van het algemeen belang van de gemeente in de raadsdebatten en in het college van B en W voorop staat, er op de bal en niet op de man gespeeld wordt en de Raad rolvast is, hoeft de burgemeester niet eenzaam te zijn.
De burgemeester moet een incident ook niet teveel en te lang onder zich houden, maar moet het op een verstandige manier met anderen bespreken. Weet dus hoe het netwerk er in gevoelige gevallen uitziet en weet waar je gebruik van kunt maken. Dat heeft ook te maken met vertrouwen in dat netwerk; vertrouwen vraagt ook om permanent onderhoud: investeren in de relaties met de wethouders, de gemeentesecretaris, de justitiële autoriteiten en ook met collega burgemeesters moet je “veilig” dilemma’s kunnen delen. Ik neem overigens waar dat dat in de ene burgemeesterskring beter lukt dan in de andere.
En wellicht ten overvloede: de burgemeester moet ook altijd terecht kunnen bij de commissaris van de Koning. Daar hoort geen enkele schroom te zijn; ik heb de indruk dat in ieder geval in de Noord-Hollandse praktijk die drempel ook als laag wordt ervaren, waarbij natuurlijk geldt dat in onze staatkundige verhoudingen ook de commissaris geen ijzer met handen kan breken.
Is mijn beeld dan dat er helemaal niets aan de hand hoeft te zijn? Nadrukkelijk niet. Ik neem een aantal ontwikkelingen waar die invloed hebben op de kwaliteit van het openbaar bestuur, de weerbare overheid, het lokale democratische proces en dus ook op de positie nu en in de toekomst van de burgemeester. Die positie is ingewikkelder en kwetsbaarder geworden.
De toegenomen noodzaak tot gemeentelijke samenwerkingsvormen, wat tot spanning in het gemeentelijke democratische proces en tot onvrede bij raadsleden kan leiden. In die processen is de burgemeester vaak een belangrijke acteur.
De toegenomen taken van de burgemeester op het terrein van openbare orde en veiligheid, ook tegen de achtergrond van terreurdreiging, radicalisering en het enorme vluchtelingen vraagstuk, wat spanning op kan leveren met de “burgervaderrol” van de burgemeester (Voetbalwet, Drank en Horecawet 2013, Huisuitzetting).
De ontwikkelingen in het medialandschap, en dan met name de verschraling en toegenomen concurrentie tussen met name de geschreven media, en de opkomst van de sociale media. Vaak is de “waakhond van de lokale democratie” bij de raadsvergaderingen niet meer “live” aanwezig, steeds vaker blijft “hoor en wederhoor” in de berichtgeving achterwege, zodat reputatieschade al snel ontstaat. Aan de hand van enkele incidenten is nog eens goed op het netvlies gekomen dat je ook als burgemeester 24/7 ambtsdrager bent. Het ad-hoc commentaar van twitteraars en facebook-interpretatie neemt snel in omvang toe, niet zelden live vanuit de raadszaal. Dus wel altijd razendsnel, maar lang niet altijd afgewogen en met voldoende context, en soms ook basis voor berichtgeving in de “traditionele” media. En dan heb ik het nog niet over de invloed van de sociale media op rampenbestrijding en crisisbeheersing.
De opkomst van de sociale media leidt soms ook tot een toenemende kippendrift in de lokale politiek. Soms wordt langs deze weg het raadsdebat ook buiten de raadszaal voortgezet.
Dit leidt en leidde bijvoorbeeld in de gemeenten Bussum en Bloemendaal tot een polariserende en levendige polemiek. Maar niet tot een opbouwende, probleemoplossende houding.
De electorale volatiliteit heeft ook gemeentelijk grote invloed. Aan de ene kant is dit inherent aan het democratische proces. De andere kant van die medaille is echter dat de gemiddelde zittingsduur in onze volksvertegenwoordigende organen nog nooit zo laag is geweest is als nu. Dit gaat ten koste van politiek bestuurlijke ervaring en institutioneel geheugen. Wat we ook in toenemende mate zien, en verhoudingsgewijs vaker bij nog niet lang bestaande politiek partijen, zijn scheuringen en afsplitsingen van fracties. Ik heb dit onlangs “vergruizing van de lokale politiek” genoemd.
Soms is in een verhardend politiek klimaat ook politieke normvervaging te signaleren, onder het motto: “nieuwe politiek”. Soms is het in de eerste plaats op de man spelen en niet op de bal daar onderdeel van. In dat klimaat wordt ook het begrip “integriteit” regelmatig misbruikt. Als voorzitter van de Raad moet een burgemeester daar wat mij betreft scherpe grenzen trekken. U bent als burgemeester voorzitter van de raad en van het college. Deze dubbele pet levert in het algemeen geen probleem op, en dat is te danken aan uw vakmanschap. Maar het kan lastig zijn op het moment dat er vanuit de Raad een destructieve discussie ontstaat. Ons lokale bestuur moet ook “hufterproef” zijn. Ik realiseer mij daarbij overigens voldoende dat de burgemeester zonder de medewerking van de (meerderheid) van de Raad weinig kan.
Recent publiceerde de Volkskrant een reeks artikelen over criminele invloeden op het lokaal bestuur in Noord-Brabant. Ik heb niet de illusie dat die problematiek beperkt is tot Brabant. Daarom heb ik dat recent ook met de Noord-Hollandse burgemeesters besproken. Het beeld werd in verschillende vormen herkend: intimiderend gedrag van motorclubs, vrouwenhandel, drugscriminaliteit en witwasactiviteiten. Voor het aanpakken daarvan wordt ook in toenemende mate naar de burgemeester gekeken. Het openbaar bestuur kan zich niet veroorloven weg te kijken. Georganiseerde criminaliteit vraagt om een georganiseerde overheid. De dilemma’s die zich daar bij voor kunnen doen, zijn bijvoorbeeld: met wie kun je informatie delen en hoe krijg je de rest van het college mee op basis van vaak niet keiharde informatie.
Betekend dit dan dat de burgemeester in een soort sheriff-rol wordt geplaatst? Nee, wel in de rol om het proces goed te organiseren, om de relevante partijen in een gezamenlijke aanpak bij elkaar te brengen, om de Bibob-aanpak gemeentelijk te implementeren, zo nodig in samenwerking met andere gemeenten of de provincie c.q. de CdK, met als belangrijke partner ook het RIEC.
Met dit vraagstuk hangt samen intimidatie van en fysiek of verbaal geweld tegen openbaar bestuurders. Het was tekenend dat in die reeks Volkskrant artikelen één burgemeester was die niet bij naam vermeld wilde worden.
Bij de Eerste Kamer ligt op dit moment nog de zogenaamde “Verzamelwet” waarin ook een voorstel zit om in de GW, PW en Waterschapswet een zorgplicht op het terrein van de integriteit op te nemen voor burgemeesters, dijkgraven en de Commissaris voor hun eigen organisatie en voor de Commissaris als rijksorgaan in verticale zin richting gemeenten en waterschappen (ook bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen). Wat mij betreft is dit in de eerste plaats een codificering van wat wij al geacht werden te doen, maar in de toekomst kunnen we daar nog nadrukkelijker op worden aangesproken. Dat kan soms ook lastige dilemma’s opleveren. Wij kunnen daarvoor echter terugvallen op het BIOS-bureau en ook hier geldt burgemeesters en dijkgraven kunnen die dilemma’s altijd met “hun” CdK delen.
Wat zich in sommige gemeenten ook wreekt is het sterk teruggelopen ledental van politieke partijen. Daarmee is de recruteringsbasis voor raadslijsten en bestuurders veel smaller geworden. Daar speelt op de achtergrond ook mee dat een aantal ontwikkelingen maakt dat de bereidheid om in de lokale politiek actief te zijn afneemt. Bij elkaar opgeteld dreigt een afnemende democratische legitimatie van de lokale politieke besluitvorming. Dat stelt hogere eisen aan de wijze waarop die besluiten worden voorbereid om in ieder geval het “isolement van de ivoren toren” te voorkomen. Burgemeesters kunnen in dat proces een belangrijke rol spelen.
Ongeveer parallel aan de invoering van het duale bestel hebben gemeenteraden bij de benoeming, maar ook bij de herbenoeming van de burgemeester vergaande invloed gekregen. Bij de beoordeling van het functioneren van een burgemeester in al zijn hoedanigheden wordt van een raadslid als politicus een volstrekt andere rol verwacht: die van werkgever, met name op basis van evaluatie- en functioneringsgesprekken. In veel gemeenteraden ontbreekt echter relevante HRM-ervaring. Politieke motieven en spanning tussen de verschillende rollen en taken van de burgemeester vervuilen soms die zuivere rol die de Raad als werkgever geacht wordt te spelen.
Ik ben niet volledig geweest, maar dit zijn in ieder geval belangrijke maatschappelijke trends, electorale ontwikkelingen en wettelijke aanpassingen die van invloed zijn op het openbaar bestuur. Ook het zelfbewustzijn van gemeenteraden is – mede als gevolg van de dualisering- toegenomen. En ook dat is van invloed op de positie van de burgemeester.
Hoe snel de afgelopen decennia de ontwikkelingen zijn gegaan, wordt geïllustreerd door het volgende. In de jaren zeventig, de hoogtijdagen van de polarisatie, verscheen een brochure getiteld “De socialistische burgemeester”, inderdaad uitgebracht onder auspiciën van de PvdA. Die tijden zijn wel voorbij. Dat de burgemeester een boven en tussen de partijen staande bestuurder is, van wie de partijpolitieke achtergrond van secundair, zo niet tertiair belang is, wordt inmiddels algemeen erkend. Dat is ook te zien bij de benoemingen. Die vinden niet meer plaats aan de hand van een soort verdeelsleutel die door de kamerleden van de grote partijen in onderlinge afstemming en beslotenheid wordt gehanteerd. Geen enkele gemeente heeft automatisch meer het stempel van een …. of een …. -gemeente. Kwaliteit en persoonlijke eigenschappen staan terecht voorop.
Dat neemt overigens niet weg dat de partijloze burgemeester nog steeds een betrekkelijk zeldzaam fenomeen is. Maastricht is hiervan het meest recente voorbeeld. Een belangrijke oorzaak is het simpele gegeven dat in veel profielschetsen “ervaring in het openbaar bestuur” wordt gevraagd.
Onafhankelijkheid, nabijheid en tegelijkertijd een zekere afstandelijkheid is bepalend voor het gezag van de burgemeester. Dat was in het verleden al belangrijk, dat wordt in de toekomst van nog groter belang, zo is mijn stellige overtuiging.
Ik heb met belangstelling het debat in eerste lezing in TK en EK gevolgd over de deconstitutionalisering van de benoemingswijze van burgemeesters en CdK’s (initiatiefvoorstel Schouw). Zeker in het debat in de Tweede Kamer heb ik antwoorden op de 2 kernvragen waar het om zou moeten gaan node gemist:
Naar welk lokaal democratisch bestel koersen we in de toekomst;
En welke functionaris past daar in de toekomst anno 2030 het beste bij: de burgemeester 4.0.
Ik begrijp om politiek tactische overwegingen natuurlijk ook wel waarom men beschouwingen daarover uit de weg ging. Maar over die vragen hoort de discussie wat mij betreft wel in de eerste plaats te gaan. Ik ga er dan ook van uit dat die beschouwing er wel ligt als het parlement het initiatiefvoorstel in tweede lezing behandelt. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft toegezegd daarbij de regisseursrol op zich te willen nemen. Ik hoop en verwacht dat wij dan kunnen vaststellen dat de regisseur van bepalende invloed is geweest voor de kwaliteit van het product.
Als dat niet het geval is, verdienen de voorstellen niet de 2/3 meerderheid die nodig is. Ik wil dames en heren mij er niet gemakkelijk van afmaken. Daarom geef ik aan waar ik sta. Er moet volgens mij ten principale gekozen worden tussen twee opties. Of we kiezen voor de handhaving van de Kroonbenoeming, met hogere drempels voor in ieder geval ontslag en het niet herbenoemen van de burgemeester. De burgemeester mag niet het slachtoffer worden van willekeur en de Raad dient zich uitsluitend als goed werkgever te gedragen. Of we kiezen voor het rechtstreeks door de bevolking kiezen van een meer presidentiële burgemeester, met meer bevoegdheden. Voor beide varianten zijn argumenten pro en contra, afhankelijk van de gewenste ontwikkelingsrichting van de lokale democratie.
Daarover hoort de komende tijd de discussie te gaan. Mijn handtekening stond onder het wetsvoorstel dat ruim 10 jaar geleden is ingediend samen met Thom de Graaf; mijn opvattingen zijn ten principale niet veranderd, met dien verstande dat wellicht overwogen moet worden hierbij voorrang te geven aan de grotere gemeenten.
In ieder geval is het mijns inziens gewenst -welke kant de discussie over de benoemingswijze van de burgemeester ook uitvalt- een wettelijke stok achter de deur te zetten als de lokale democratie wanpresteert en er sprake is van taakverwaarlozing. Dan zijn er drie wegen die naar Rome kunnen leiden: herindeling, de aanstelling van een regeringscommissaris, dan wel een waarnemend burgemeester met een bepaalde wettelijk ondersteunende opdracht (zou de burgemeester kunnen zijn), of tussentijdse ontbinding van de Raad met nieuwe verkiezingen.
Hoe dan ook, de burgemeester zal ook in de komende decennia -tegen de achtergrond van verschoven en verschuivende panelen- de leiding in handen hebben van het lokale politieke en bestuurlijke proces. Het Genootschap heeft met 60 jaar een mooi verleden achter de rug, maar heeft als jonge oudere naar mijn stellige overtuiging ook een hele mooie toekomst voor zich.
Ik dank u wel.